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十二五节能减排决策始末:各地展开博弈(图)_新闻中心_新闻中心_红单达人

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本文摘要:“十二五”期间,既要保持经济增长,又要节能减排,地方政府压力很大。

“十二五”期间,既要保持经济增长,又要节能减排,地方政府压力很大。(查/图)作者:《南方周末》记者冯杰实习生袁端端过去一年,围绕“十二五”节能减排目标,各方争论不休,现在尘埃即将落定。

为什么十二五期间单位GDP能耗和二氧化碳排放量分别降低16%和17%发布?地方政府如何与中央政府讨价还价,这种博弈如何改变决策?争论了一年的十二五节能减排目标,终于解开了谜团。上周六,温家宝总理在政府工作报告中正式披露,“十二五”期间单位国内生产总值能耗减排目标定为16%。

同时宣布了一些新的有约束力的目标,如二氧化碳排放量减少17%,非化石能源在一次能源消耗中的比例提高到11.4%。这些看似缺失的数字,将决定中国未来五年的节能减排趋势,也将对中国未来五年的经济发展产生重大影响。

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这五年来,单位GDP能耗的20%让地方政府经历了一个“过山车”的过程,——从疏忽到重视,最后到了秋天之后算总账的时候,有很多怪招。“十二五”期间“16%”和“17%”的数字是怎么出来的?同时,你经历过哪些比赛?在2011年“十二五”和“两会”开幕前,各省发改委和经贸委(经委)主任拿到了一份熟悉的任务清单。

《南方周末》记者从权威人士处了解到,围绕未来五年减排16%的总体目标,我国31个省份根据发展阶段的相似性,大致分为沿海发达地区、发达地区、中部地区和西部地区,节能降耗指标分类细分。其中,少数民族聚居的青海、西藏、新疆,由于其特殊性,能源强度(单位GDP能耗)降低了10%。

西部的宁夏、甘肃两省将目标定在15%。东部和中部其余省份分担的任务是将消费减少16%,或略高于16%,减幅为1至2个百分点。

“十一五”期间,虽然各省下达的能源强度目标有七八种,但全国大部分省份的下降率为20%。2010年下半年,当地方政府感受到压力甚至断电时,地方政府不断批评一刀切的节能政策。

根据各省“两会”政府工作报告的统计,可以发现,只有新疆没有完成“十一五”节能减排目标,原有的20%减排指标只完成了10.2%。其余30个省市自治区中,有8个省提前实现或超额完成减排目标,安徽、福建、江西、青海等省对具体完成情况模糊不清。例如,安徽省表示“预计完成”,福建省表示,对于地方官员来说,这份勉强完成的成绩单与他们的工作直接相关。去年下半年,为了实现十一五节能目标,上演了很多闹剧。

3月6日,国家发改委主任张平“向社会和记者朋友做了检讨”,承认NDRC作为主管部门“经验不足,工作失误”。一位参与指标分解的核心人士表示,“十二五”期间,根据各地区发展情况对指标进行分类分解。即使做不到公平,类似情况的省份也不会因为损失或者优势而纠结。

从去年12月到今年“两会”前,国家发展改革委先后发文两次征求地方意见。省d局局长获得的最新名单 与能源强度指数的年度考核不同,新增碳强度指数采用规划期中期考核和期末考核的方式,避免了秋后算账带来的巨大压力。此外,《南方周末》记者从权威消息来源证实,“十二五”碳强度指数在某种意义上是过渡性指数。

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“十三五”之后,很有可能会用碳强度指数取代目前的能源强度,因为“碳强度指数更全面,更容易与国际接轨”。为什么是16%?虽然大多数人都默认了单位国内生产总值能耗降低16%的目标,但杨富强方面认为,正在召开的全国人大是最后一次翻身的机会。"在最终审批之前还有其他的可能性."杨是世界自然基金会全球气候变化响应项目的负责人。

他认为,未来五年的经济结构调整和能源密集型产业的缓慢增长趋势,将为降低能源消耗带来巨大的空间。为什么不是18%,20%,而是16%?自去年下半年以来,学术界对目标的设定存在诸多争议。清华大学低碳能源实验室主任何建坤曾测算,十二五期间能源强度将下降16%,节能量将大于十一五,因为十二五期间GDP总量将会增加。据《南方周末》记者汇编的省级政府工作报告显示,25个省的GDP增速有望达到或超过10%。

与2010年相比,12个省上调GDP增长目标,6个省下调目标,其他省GDP增长目标保持不变或基本不变。除了GDP快速增长外,五年来的节能力度基本用尽了投资少见效快的节能措施,消除落后的空间也缩小了。以“十一五”期间关停的7200万千瓦小型火电厂为例,“十二五”期间能够关停的不到一半。到目前为止,国家发改委能源研究所研究员姜克隽仍然坚持认为,只要政策适当、有利、合理,发展经济,加强产业结构调整,“十二五”期间能源消耗可以降低20%。

2月初,江等几位研究人员多次提出要拓宽影响决策的渠道。两三个星期前,他开始意识到,16%的大局已经尘埃落定,这让他作为一个科研人员更加沉默了一点。

在这场持续了半年多的争论中,几方都无法说服对方。然而,学术界对16%目标的来源已经达成了基本共识。

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在2009年哥本哈根气候大会之前,中国政府承诺2020年单位二氧化碳排放量比2005年减少40%至45%,并计划将这一项目纳入五年计划的约束性目标。何健坤测算,“十一五”碳强度下降20%左右,“十二五”碳强度保持在17%-18%,到2020年单位GDP二氧化碳强度比2005年“十三五”完成16%-17%降低45%。

“目前的能源强度指数为16%,而2020年的碳强度指数为40%。”杨富强也同意这一点。“但仅仅考虑气候变化是不够的。

节能是应对各种挑战的主要武器。”杨富强表示,“十二五”能源强度较低,可能与“十一五”完成19.1%存在水分有关。

南方周末记者了解到,目前16%的目标,除了综合考虑前一阶段任务完成情况、未来节能潜力等因素外,还有用哥本哈根承诺推后国内目标的因素。其实地方政府和中央政府的讨价还价早在2010年12月就开始了。想采用更严格减排目标的研究人员注意到,虽然能源强度的总体目标尚未最终确定,但地方政府显然了解到了单位能耗降低的指标 虽然总量下降的路径是先确定再分解到地方,但是这次分解指标的过程和五年前不一样,从中央到地方的人谨慎得多。

“十一五”伊始,国家发改委要求各地上报目标。因为他们不知道目标的潜在影响,每个省的数据都相当“激进”。

以吉林为例。吉林之初,下降了30%。

当时发改委没有提出任何异议。通过2008年十一五中期评估,发现没有完成的希望,最终调整为22%。

根据地方“两会”公布的“十二五”规划,《南方周末》记者发现,在全国31个省市中,只有湖北、内蒙古、西藏等省市明确了“十二五”期间单位GDP能耗强度降低的具体目标,其余28个省市的说法比较模糊。关于“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放目标,大部分省市的政府工作报告对碳强度减排都是模糊的,只说“任务会完成”,或者只字不提“碳减排”。只有湖北省明确表示,十二五期间单位GDP二氧化碳排放量将减少17%。

据权威人士介绍,去年关于“十二五”规划的座谈会、专家会议、地方座谈会就有十几个。自去年12月中央经济工作会议和国家发展和改革体系工作会议以来,关于如何向地方政府分解指标,出现了“三起三落”。首先,地方政府向NDRC报告一个指标,NDRC给出自己的意见。

然后它返回到当地政府再次报告,NDRC再次给出它的意见。两会前,地方又上报了指标,NPC审议通过后,两会后公布了指标分解方案,各省单独做。"“三上三下”是中央和地方政府之间的博弈过程."一位熟悉这种情况的人士解释说,地方当局第一次上报指标是不可避免的,而国家将第一次发布指标,因为考虑到地方当局会有重复,最终的卡不会显示。中国能源消费指数的制定不是一个“自下而上”的过程,而是一个“自上而下”的过程。

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在“三起三落”的过程中,听到了当地实施困难,但较低的能耗目标并没有像预期的那样实现。以宁夏为例。去年年底,宁夏自身的能耗降低目标仅为2.1%,但实际要承担的目标为15%,仅比国家目标低一个百分点。

“十一五是政治决策,十二五也是。讨论归讨论,决策归决策。”国家气候变化专家委员会委员、中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华评论说。

(编辑:SN027)。


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